パブリックコメント: ブログ 横浜の法人後見

2022年2月5日

NPO法人 後見つぼみ
代表理事　須田　幸隆
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第二期成年後見制度利用促進基本計画に係るパブリックコメントについて

＜はじめに＞

　私たちの法人は、2020年10月末に誕生した法人後見実施団体です。法人の基本理念は「誰もが尊厳を守られる権利擁護支援」です。生活保護受給者など資力の乏しい方々を主たる守備範囲とし、福祉事務所等で働いた横浜市福祉職OBや士業等の福祉相談専門職を中心に長年培ってきた相談・支援技術を活用し、チームワークで身上保護重視の法人後見活動を展開しています。その立場から、35項目の意見をパブリックコメントとして提出いたしました。

○1月23日提出分
4ページ　15行目「地域共生社会の実現という目的に向け、本人を中心にした支援・活動における共通基盤となる考え方として権利擁護支援を位置付けた」について

意見① これからの成年後見制度は社会福祉法を改正し、司法制度と社会福祉制度で担うとする言わば社会福祉基礎構造改革に当たる後見基礎構造改革を進めてはどうか。

理由　2000年の直前、福祉サービスについては社会福祉基礎構造改革として議論され、「措置から契約へ」と変化しました。介護については、社会連帯の理念の下に「介護の社会化」から契約の介護保険が生まれました。同時に契約能力の不十分な方々を支援する新しい成年後見制度が導入されました。
少子高齢化が急速に進み認知症高齢者や障がい者など判断能力の不十分な方々が増えています。今後、これらの方々を社会全体で支え合いながら地域共生社会の実現と権利擁護支援を進める第二期基本計画が示されました。具体策の中心である成年後見制度は、今後司法制度と社会福祉制度で担うとする後見基礎構造改革を進めてはどうか。それには、後見等の業務が社会福祉法の業務に当たるとする法的根拠が必要です。


7ページ　9行目「成年後見制度等の見直しに向けた検討」について

意見②　今後の見直しに当たって、「後見の社会化」を検討してはどうか。

理由　1ページの新たな基本計画の必要性や25ページの市町村・都道府県・国と関係機関の主な役割の文中に「成年後見制度の利用を含む権利擁護支援のニーズがさらに多様化、増大する見込みである」とあります。
介護のニーズが高まり介護の問題を社会連帯で支える国民合意の上で介護保険が誕生し、介護の社会化が図られました。
同様に成年後見制度も公的責任を明確にする「後見の社会化」が図られるべきではないか。後見を社会全体で支えるとしたらどのような施策になるのか、制度設計になるのか。例えば、適切な親族がいない場合の第三者後見人の受任、市町村長による家裁申立、費用面では後見保険の新設か介護保険等での個別給付、法人後見の普及、社会福祉法人の活用、公後見、損害賠償保険の強制化等を検討すべきではないか。
　因みに認知症高齢者数は、2025年には約700万人、2060年には850万人になると推計されています。


3ページ　12行目「成年後見制度は判断能力が不十分な人の権利擁護を支える重要な手段」について

意見③-1　権利擁護支援には、チームケアが優れています。成年後見制度でもチームで行う法人後見こそ普及させるべきです。

理由　今日、医療でも社会福祉でもチームで取り組むのが普通です。成年後見でもチームで取り組む法人後見は、利用相談・申立支援・法人受任と自己完結できます。後見爆発と言われる今日、法人後見の普及は社会の要請、時代の要請に応えることができる優れた手法、施策と言えるのではないか。
2019年6月18日、政府は関係閣僚会議で、認知症施策推進大綱を決定しました。その中の24ページに成年後見制度の利用促進の一文がありますが、そこにも「後見等の業務を適正に行うことができる法人を確保するために、市町村の取組を支援する。」とあります。

10ページ　3行目「法人後見を実施している団体」について

意見③-2　法人後見は、地域の社会資源として住民に見えている存在です。利用者が選択できるくらいに身近に存在すべきです。

理由　住民の立場からは、法人後見は地域の馴染みの社会資源として認識でき、利用できる存在です。福祉関係者の支援機関にとっても容易に関係性を持つことができる存在です。利用者が選択できるくらいの法人後見実施団体（社協、民間社会福祉法人、NPO法人 等）があって欲しい。

53ページ　31行目「法人後見実施のための研修プログラム」について

意見③-3　法人後見実施団体養研修プログラムは、実際的、実践的、訓練的なものでなければならない。

理由　実際的、実践的、訓練的とは、「法人後見の実際、利益相反の問題、法人の適格性、人材養成と財源及び拠点確保、法人運営のノウハウ、スーパーバイザーの役割、業務検討会の進め方とその実際、申立支援の実際、報酬請求の仕方、終了事務マニュアル、他団体見学」です。
18ページ　6行目「監督機能の充実・強化が必要である」について

意見③-4　家裁や職能団体の監督強化が求められていますが、法人後見に内在する監督機能を評価すべきではないか。

理由　法人後見は、実施団体によってそのやり方は様々ですが私たちの法人後見では、まず担当者には必ずスーパーバイザー(SV)を配置します。SV機能とは、①管理・監督機能　②指導・助言機能　③支持・育成機能（OJT）　④代理・代行機能です。定期的に業務検討会も開催します。従って、二重三重のチェック体制、第三者の目、牽制体制などの監督機能があります。
最近、家裁から機械的に監督人選任や支援信託、支援預金選択の指導がなされています。法人後見が持つ監督機能をもっと評価すべきではないか。


3ページ　15行目「本人の地域生活を支える役割を果たしている」について

意見④　障がい者の地域生活では、親亡き後問題、8050問題は深刻です。社会問題として、取り組むべき問題ではないか。

理由　親亡き後の相談が増えています。障害のある我が子を世話してきた親が高齢化しているからです。好評の映画「梅切らぬバカ」で訴えているように社会問題です。親亡き後我が子を支える役割を成年後見制度に求めています。家裁への申立支援、候補者依頼等の相談は引っ切り無しに続いています。成年後見制度が本人の地域生活を支える役割を果たすのは、喫緊の社会問題です。


12ページ　19行目「地域住民への意思決定支援の浸透」について

意見⑤　地域住民への意思決定支援の浸透には、身近な小地域で地域住民を対象にした研修が必要です。

理由　意思決定支援はもとより成年後見制度の普及・啓発には、地域住民への丁寧な研修が組まれる必要があります。私たちの団体は、ミクロ領域、マクロ領域、メゾ領域での活動に努めています。
この場合のメゾ領域での活動とは、地域住民との連携、地域への働きかけを指します。状況の整ったところでは、連合町内会、地区社協、民生委員協議会等と共催で研修を行っています。


53ページ　27行目「社会福祉協議会以外の法人後見の担い手の育成をする必要がある」について

意見⑥　法人後見の担い手の育成と共に、法人後見実施団体には拠点となる事務所確保経費や事務局員の雇用費等の財政支援が必要です。

理由　NPO法人による法人後見は、報酬が1年以降にしか入らないため立ち上げ後数年間は赤字運営を余儀なくされ実施団体が広がらない要因にもなっています。
政令指定都市のY市においては、法人後見支援として次のようなことが行われています。
・県、市社協はそれぞれ年2回法人後見連絡会を行っていること
・市民に向けて、法人後見実施団体案内のパンフレットを作成していること
・2021年度から市民後見人養成講座傍聴を許可したこと
・2021年度成年後見制度利用支援事業は、1億8329万円（対前年比6.3%減）が計上されていること
しかし、成年後見制度法人後見支援事業では、事業内容として法人後見を行う事業所の立ち上げ支援など、法人後見の活動の推進に関する事業まで挙げています。都道府県は、市町村に対して適切な成年後見制度法人後見支援事業を指導してください。さらに法人後見を実施するための事務所確保経費や事務局員の雇用費等の財政支援も必要です。


10ページ　16行目「虐待等の支援困難な事案については、専門職後見人や一般的な法人後見では対応が困難な場合がある」について

意見⑦ 虐待等の支援困難な事案については、公後見も研究、推進してはどうか

理由　専門職後見人や一般的法人後見では対応困難な事例もあります。現在は、最後の拠り所として、社会福祉協議会の法人後見に依存していますがそれで十分でしょうか。行政が行う「公後見」を研究し推進してはどうか。新潟大学の上山　泰教授によれば、地方公共団体も法人格を持つのであえて極論すれば、現行法上でも市町村を法人後見人として選任することも可能と述べています。


16ページ　6行目「後見人等の質」について

意見⑧　後見業務の質向上のために、評価を導入してはどうか

理由　福祉サービスについては、社会福祉法第78条で事業者に評価の努力義務が課されています。第三者評価も導入されています。評価とは、社会福祉基礎構造改革の中で利用者本位の社会福祉制度確立のために打ち出された手法です。事業者が質の高い福祉サービスを提供しなければ、利用者からは選択されません。自己及び第三者による評価は、福祉サービスの質の向上を図るきっかけになる仕組みです。私たちの法人後見では、既に評価をフルスペック（自己評価　第三者評価　利用者の満足度調査）で行い公表しています。　　　　　
評価を実施するために、標準の評価シート（評価項目　評価基準）を策定してはどうか。


54ページ　2行目「法人が後見人等に選任される際の考慮要素等」について

意見⑨ 法人が後見人等に選任される際の考慮要素を法人適格性として明確にしてはどうか。

理由　最高裁家庭局は、2021年9月9日に行われた成年後見制度利用促進専門家会議第2回福祉・行政と司法の連携ワーキンググループで「法人を選任する際の考慮要素」を明らかにしました。私たちのNPO法人 後見つぼみは、法人設立が2020年10月30日で、法人後見受任の第1号は、2021年2月12日でした。認定NPO法人 よこはま成年後見 つばさでの10年間の法人後見経験が評価されたことによるものと思いますが、事前に法人適格性について挙証資料を添えて提出しています。


31ページ　15行目「必要となる書類等の収集や、申立書に記載する情報の整理など、関係機関が適切に役割分担して対応する」について

意見⑩　制度の利用を必要とする人を発見し制度につなげるには、申立支援を強化すべきです。

理由　制度の利用を必要とする人を制度利用につなげるには、「制度利用が必要か」「家裁申立を誰にするか」「候補者を誰にするか」「具体的な申立の進め方は」等適切な支援を要します。しかしながら申立を相談者に寄り添って行う支援は極めて脆弱です。申立支援という言葉さえ使われていません。中核機関に相談しても、申立書類を渡されて丁寧な申立支援を行う法人にたらい回しされるのが実情です。
なお、必要であれば申立支援の段階でも地域連携ネットワークを組織します。その時重要なのは、全体をコーディネートするコーディネーターの存在です。


54ページ　9行目「社会福祉法人による法人後見」について

意見⑪　地域貢献事業としての社会福祉法人による法人後見を積極的に進めてはどうか。

理由　学者や裁判所は、入所施設等のサービスを提供する法人が自ら後見人等を担うことを利益相反として二の足を踏んでいます。
利益相反を戒めるのはその通りで利益相反関係を解消するのは必須要件です。その上で社会福祉法第24条に定める地域における公益的な取組として、社会福祉法人の人財を活用した法人後見を積極的に推進してはどうか。なお、2021年5月に神奈川県内に実現しています。


56ページ　25行目「申立までに長期間待たされることが常態化し、必要に迫られ本人が申立手続を行うことが難しいにもかかわらず無理に本人申立をせざるを得ない」について

意見⑫　市町村長申立の改善や市町村の申立支援機能強化のため専任職員を配置すべきではないか。一方で、支援付き本人申立こそが意思決定支援そのものではないか

理由　政令指定都市のY市では、区長申立は相談してからそのスピード感は年単位が実情です。職員の手が回らないからです。しかも、対応するのは後見類型相当だけです。保佐、補助相当は対象にならず申立支援の途さえ閉ざされます。専任職員の配置が望まれます。
なお、本人が申立手続きを行うことが難しいにもかかわらず、無理矢理本人申立をすることはあってはならないことです。
しかし、例え後見類型に相当する場合であっても意思表示が明確な方はたくさんいます。支援付き本人申立が成立する場合もいくつもあります。成年後見制度利用のスタートで支援付き本人申立は、まさしく意思決定支援そのものではないのか。
蛇足になりますが、家事事件手続法第22条但し書の非弁護士によると手続代理人の道も切り拓くべきです。もともと我が国の高齢者・障害者の手続的権利保障（デュープロセス）は脆弱です。成年後見制度利用に当たってもこれが言えます。制度改革の観点からは、品川社協が行っているように家事事件手続法第22条但し書の非弁護士による手続代理人の途を切り拓いていただきたい。
　　　　　　　　
○1月25日提出分
3ページ目　12行目「ノーマライゼーション、自己決定権の尊重等を基本理念とする成年後見制度」について

意見⑯　成年後見制度は、財産管理能力ではなく契約能力を判断するものでありそのように運用すべきです。

理由　2021年10月1日、岐阜地裁は就業制限の欠格条項は違憲との判決を出しました。
　判決は当然の内容ですが、ここでも提訴に当たって「成年後見制度は財産管理の能力を判断するもの。」としています。弁護団も裁判所もその前提で裁判をしています。2013年3月14日の選挙権喪失違憲の東京地裁判決の時も同じでした。
2000年に契約制度の介護保険と同時に導入された新しい成年後見制度は、契約能力の不十分な方々を支える制度のはずでした。


3ページ　14行目「身上保護と財産管理の支援」について

意見⑰　表記（身上保護と財産管理）の仕方が初めて逆転しました。次期基本計画では、身上保護のための財産管理と明確にすべきです。

理由　2000年に新しい成年後見制度として導入されましたが、制度の目的は依然として「財産管理の制度」であり、裁判所の制度運営もその考え方で行われてきました。
　しかも財産管理は単なる保全でした。資力の乏しい人には関係のない制度と映っていました。そもそも財産管理は、身上保護、生活支援、生活の質を高めるために行うものであり、表記の逆転は制度改革を意味し画期的です。


4ページ 34行目「全ての障害者が他の者と平等の選択の機会を持って」について

意見⑱　法人後見実施団体は、事業を透明化し情報提供を行わなければならない。

理由　わざわざ障害者権利条約を引用し「選択の機会」説明していますが、全ての障害者が他の者と平等の「選択の機会」を持つためには、その前提に情報の提供（社会福祉法第75条　情報の提供）がなければならないのは言うまでもないことです。


21ページ　5行目「地域連携ネットワークについて」

意見⑲ 地域連携ネットワークは、文字通り地域で構築されなければならない。

理由　中核機関で想定されているものは、結局は職能団体による単なる協議会に過ぎないのではないか。真に必要とされているのは、個別事例支援のための地域でのネットワーク構築です。法人後見には、その経験とノウハウが蓄積されています。


56ページ　31行目「市町村長申立に関する事務を迅速に処理できる体制の整備も必要である。」について

意見⑳　都道府県は、適切な市町村長申立を市町村に指導してください。

理由　事務を迅速に処理するかどうかは、市町村及びその担当者によって温度差があります。Y市は基礎自治体としては、全国で最大規模です。福祉職も配置されています。市町村長申立は、18区の区長に委任されています。そのY市であっても区役所に相談してからのスピード感は、年単位が普通です。対象は、ほぼ後見類型に限定されています。保佐・補助については、本人申立か親族申立が指導され、申立支援の道は閉ざされているのが実情です。


53ページ　19行目「長期間にわたる制度利用が想定される障害者や支援困難な事案への対応」について

意見㉑　法人後見の対象は限定的なものではありません。

理由　法人後見の必要性が語られる時、長期性や支援困難な事案への対応はお決まりのセリフです。職業後見人からは、個人後見が原則で長期性や困難事例に限って法人後見とするとか、地域後見における補完的な役割を担うべき存在であるとする法人後見限定説があります。法人後見は個人後見のスペアではありません。個人後見の安全装置でもありません。長期性にも困難事例にも対応できる優れた手法であり、施策です。個人後見にするか法人後見にするかは、提供する業務の質の問題であり、利用者の選択の問題です。


14ページ　1行目「後見人等に対する苦情等への適切な対応」について

意見㉒　苦情解決の第三者委員設置を義務化してはどうか。

理由　福祉サービスでは、社会福祉法第82条で事業者に苦情解決の努力義務が課されています。苦情解決の第三者委員設置が導入されています。後見人等に対する苦情への対応でも、まず苦情解決の第三者委員が対応してはどうか。


5ページ　17行目「権利侵害の回復支援」について

意見㉓　被保護者の場合には、生活保護の行政処分を巡って審査請求への関与もあり得ます。

理由　成年後見制度を利用している被保護者も沢山います。例えば、生活保護法第63条による生活保護費用返還処分などで処分庁の判断が不適正な場合もあります。権利擁護支援として処分庁との話し合い、要望、場合によっては審査請求への関与もあり得ます。


56ページ　8行目「市町村申立ができる」について

意見㉔ 福祉事務所長による後見人選任請求を可能にしてはどうか。

理由　生活保護第81条にも福祉事務所長による後見人選任請求の規定があります。この規定は、後見人の補充の場合だけとされています。このコロナ禍の非常事態の中で、国は生活保護の利用を呼び掛けています。新たな成年後見人等選任の場合にも、被保護者の情報を持っている福祉事務所長が請求出来るよう改善してはどうか。


57ページ　18行目「成年後見制度利用支援事業の推進」について

意見㉕　都道府県は、適切な成年後見制度利用支援事業の推進について市町村を指導してください。

理由　資力の乏しい方が成年後見制度を利用するには、助成制度の整備は不可欠です。
Y市の場合は、予算確保等にそれなりの努力が認められますが、申立費用の助成は依然として区長申立だけに限定しています。また、利用要件は所得要件が150万円、資産要件が350万円です。所得要件では弾力的運用も認められていますが、所得要件自体をアップすべきではないか。


15ページ　19行目「報酬のあり方」について

意見㉖　報酬は、成年後見制度の目的を表す象徴です。これまでの「報酬のめやす」を抜本的に改善してください。

理由　これまでの成年後見制度は財産管理の制度でした。報酬は、財産の多寡を主要な考慮要素としていました。
　これからの成年後見制度は、単なる財産管理の制度ではありません。身上保護や意思決定支援の側面を適切に評価して報酬を決めるべきです。


49ページ　2行目「本人の判断能力が低下した場合には速やかに任意後見監督人の選任の申立をする必要がある」について

意見㉗　任意契約の支援であっても、三面契約を義務付けてはどうか

理由　法務省のデータによると平成30年任意後見契約は、12,599件　平成30年に任意後見監督人選任は、658件です。実態は、任意後見契約締結と同時に任意契約が締結され、それに基づき支援が行われていて判断能力の低下後も2者間での支援が続行しています。任意後見監督人を選任すると言う制度設計が実質的に崩壊しています。任意契約であっても、三面契約を義務付けてはどうか。


○2月4日提出分
該当ページ：P3
該当箇所　：I１（１）

3ページ　31行目「障害者の権利に関する条約12条」について

意見㉘　国連の障害者権利委員会からは、「成年後見制度を廃止して、支援付き意思決定制度にするよう」事前質問事項が提示されています。成年後見制度利用促進の方向と整合性が取れているのか。

理由　2014年1月に我が国も批准した国連の障害者権利条約について、初回の日本政府報告に対する事前質問事項を障害者権利委員会が作成しています。それによると「事実上の後見制度を廃止すること、また代替意思決定を支援付き意思決定に変えること」とあります。成年後見制度利用促進の方向との整合性は取れているのか。矛盾はないのか。


該当ページ：P11
該当箇所: II２（１）○1

11ページ　19行目「成年後見制度利用促進における意思決定支援の浸透」について

意見㉙　ワクチン接種の対応こそが、意思決定支援の実践ではないか。

理由　意思決定支援は権利擁護支援の重要な要素ですが、「語るに易し、行うが難し」です。コロンが蔓延する中で、ワクチン接種の意思確認が難しい方へのワクチン接種こそが、「実践　意思決定支援」ではないか。

該当ページ：P11
該当箇所: II２（１）○1

11ページ31行目「意思決定支援を踏まえた後見事務のガイドラインの普及・啓発」について

意見 ㉚　意思決定支援の研修を受講し、演習に参加してみて、これがどれくらい実践に役立つのか疑問に思いました。実践に役立たせるのにはもっと訓練が必要です。

理由　本来、本人意思を尊重するということはソーシャルワークの原則からすれば当たり前のことです。これだけ意思決定支援が叫ばれるのは、それに反する後見業務が行われていることが多いからでしょう。（例えば、ご本人に会うこともしない、財産管理それも保全のみが行われている等）
　また国は、国連の障害者権利条約で事実上の成年後見制度廃止勧告が予測されますので、それに備えての研修と穿った見方も出来ます。本人本位の意思決定支援は必要なことであり、訓練を重ねて実践したいと思います。

該当ページ：P12
該当箇所: II２（１）○2

12ページ　7行目「医療に係る意思決定が困難な人への支援」について

意見㉛　医療同意について、現場対応に任せておくのではなく社会的な仕組みが必要ではないか。

理由　成年被後見人の手術に際し、病院側は適切な親族がいない場合に成年後見人に医療同意権がないことを承知しているにも関わらず手術同意を求めてきます。まず本人の意思、それが難しい状態なら本人の推定意思、それも無理なら本人の最善の利益を医療・福祉関係者等でよく話し合って判断するとされていますが、いつまでも現場対応に任せるのではなく、社会的な仕組みが必要ではないか。

該当ページ：P24
該当箇所: II３（１）○3

24ページ　20行目「権利擁護支援を行う３つの場面」について

意見㉜　利用相談⇒申立支援⇒法人受任を一体的に進めるべきです。

理由　Y市での場合、成年後見制度の相談支援機関と位置付けているのは、区役所、地域包括支援センター、基幹相談支援センター、区社協、市社協です。しかし法人後見受任ができるのは市社協のみです。制度利用を必要とする人を発見し、制度につなげるためには申立支援を強化しなければ実現できません。その際、利用相談⇒申立支援⇒法人受任を一体的に進めるのが理想です。

該当ページ：P27
該当箇所: II３（１）○4カ

27ページ　25行目「成年後見制度の利用が必要かどうかなど権利擁護支援ニーズの精査を行う必要がある」について

意見㉝　後見的支援としてチームを編成し、時間を掛けて関係性構築や制度理解を深めることから始めることもあります。

理由　成年後見制度の利用相談の中には、ご本人やご親族に成年後見制度利用の理解が十分ではない事例もあります。その場合には、機が熟するまで後見的支援としてチームを編成し、関係性構築や制度利用の理解を深める努力をしています。

該当ページ：P31
該当箇所: II３（２）○2 イ（ア）b

31ページ　11行目「適切な申立ての調整」について

意見㉞　家事事件手続法第22条但し書の非弁護士によると手続代理人の道も切り拓くべきです。

理由　もともと我が国の高齢者・障害者の手続的権利保障（デュープロセス）は脆弱です。成年後見制度利用に当たってもこれが言えます。制度改革の観点からは、品川社協が行っているように家事事件手続法第22条但し書の非弁護士による手続代理人の途を切り拓いていただきたい。

該当ページ：P５３
該当箇所　：II４（２）○3ア

53ページ　23行目「社会福祉協議会による法人後見の実施の更なる推進が期待される」について

意見㉟　社会福祉協議会だけに依存するのではなく、民間法人を育成・支援すべきです。

理由　地域の状況によっては社会福祉協議会に依存しなければならないのかもしれません。しかし、そのためには膨大な税金を投入することになります。費用対効果の観点から社会福祉協議会だけに依存するのではなく、純粋な優れた民間法人を育成・支援すべきです。その為には、計画的な「民間法人育成・支援」の施策が必要です。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　以上